一、工程分包的基本概念與分類

工程分包是水利工程建設中不可或缺的協(xié)作模式，指總承包單位將所承包工程中的部分任務通過合同約定，交由具備相應資質(zhì)的其他單位完成的行為[1]。根據(jù)《水利建設工程施工分包管理規(guī)定》，分包分為工程分包和勞務作業(yè)分包兩類：

工程分包涉及非主體結構的專業(yè)工程（如土方開挖、機電設備安裝），需經(jīng)項目法人書面認可，且分包單位需具備與分包工程匹配的資質(zhì)。

勞務作業(yè)分包的核心職能在于對施工過程中人力資源的配置與管控，其適用范圍主要涵蓋基礎性施工工序，包括但不限于混凝土結構澆筑作業(yè)、土方開挖與運輸?shù)瘸Ｒ?guī)施工環(huán)節(jié)。在此類分包模式下，承包單位與勞務分包單位僅需通過具有法律效力的勞務合同即可確立雙方權利義務關系，無需涉及復雜的分包審批程序。

需要重點闡明的是，根據(jù)現(xiàn)行工程建設法律法規(guī)的強制性規(guī)定，涉及工程主體結構的施工內(nèi)容（典型如水利工程中的大壩主體構筑物、泄洪系統(tǒng)等關鍵設施）嚴格禁止采用任何形式的分包方式。同時，法律明確禁止承包單位實施兩種違法操作：其一是將整體工程轉包給第三方，其二是通過工程肢解的方式變相實施轉包行為[2]。以某土壩防滲工程案例為證，施工企業(yè)以“勞務分包”為名，將屬于主體結構的帷幕灌漿工程交由河南某公司實際施工，且在分包合同中不僅約定由分包方承擔主要施工設備費用，更賦予其對關鍵技術參數(shù)的決定權。這種操作模式因明顯違反《水利工程施工轉包違法分包等違法行為認定查處管理暫行辦法》的實質(zhì)性條款，最終被行政主管部門認定為違法分包行為，并受到停工整改的行政處罰[3]。

二、分包的法規(guī)框架與合法性邊界

我國水利工程分包監(jiān)管體系在長期的政策演進與實踐調(diào)整過程中不斷優(yōu)化，目前已構建起一套多層次、系統(tǒng)化的法律規(guī)制框架。該框架以《中華人民共和國建筑法典》[4]《中華人民共和國招標投標法》[5]以及《水利工程建設管理法規(guī)》[6]等核心法律法規(guī)為基礎，形成了具有強制約束力的制度體系。

在資質(zhì)管理方面，現(xiàn)行監(jiān)管制度確立了嚴格的準入標準：承接分包業(yè)務的單位必須持有與所分包工程專業(yè)類別及規(guī)模等級相匹配的資質(zhì)證書，同時明確禁止以個人名義承攬工程分包業(yè)務。典型案例可見于2023年某水務咨詢公司違規(guī)操作事件，該公司將工程設計咨詢業(yè)務分包給不具備相應資質(zhì)的萍鄉(xiāng)某設計公司，該行為因違反《建設工程質(zhì)量管理條例》的相關規(guī)定，最終被行政主管部門處以沒收違法所得6.384萬元，并施以22.8萬元罰款的行政處罰。

在程序規(guī)范層面，監(jiān)管體系設定了明確的審批流程：工程分包行為必須在總承包合同中事先作出明確約定，或在實施前獲得項目法人的書面批準許可。此外，法律法規(guī)嚴格禁止分包單位進行二次轉包行為。例如，在廣州某污水處理管網(wǎng)工程項目中，總承包單位在未取得建設單位書面認可的情況下，擅自與浙江某公司簽訂專業(yè)分包合同，該違規(guī)行為最終被監(jiān)管部門認定為程序違法，并處以合同價款0.55%（折合7.53萬元）的罰款。

在責任認定機制方面，現(xiàn)行制度采用連帶責任原則：總承包單位與分包單位不僅需對分包工程的施工質(zhì)量承擔共同責任，還應對工程安全、工期履約等關鍵指標承擔連帶法律責任[7]。某水庫工程項目即因分包商違規(guī)使用不符合標準的劣質(zhì)鋼材，導致大壩結構出現(xiàn)嚴重滲漏問題，最終總包方與分包方被共同追究法律責任，除承擔全部修復費用外，還受到了相應的行政處罰。這一案例充分體現(xiàn)了我國水利工程分包監(jiān)管體系中責任追究機制的運行邏輯。

三、分包模式的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

1.從限制到規(guī)范：政策演進路徑的歷史考察

我國水利工程分包管理政策經(jīng)歷了從嚴格限制到逐步規(guī)范化的制度變遷過程。在早期發(fā)展階段，水利工程建設主要采用自營模式，分包行為往往被視為風險轉移的非規(guī)范操作。進入21世紀后，隨著《建設工程質(zhì)量管理條例》等一系列法規(guī)的頒布實施，工程分包在法律層面獲得了合法地位，但監(jiān)管重心逐步轉向?qū)Ψ职�主體資質(zhì)的嚴格審查及施工過程的動態(tài)管控。2015年出臺的《水利建設工程施工分包管理規(guī)定》標志著制度建設的進一步深化，該文件不僅對可分包工程范圍作出精確界定，還系統(tǒng)規(guī)范了各方責任劃分機制，特別針對實踐中常見的"以勞務分包名義實施工程分包"的規(guī)避監(jiān)管行為作出了明確的禁止性規(guī)定。

2.市場發(fā)展現(xiàn)狀與結構性矛盾分析

當前我國水利工程分包市場呈現(xiàn)出三個顯著的階段性特征：

在市場規(guī)模維度，隨著2025年全國水利建設投資規(guī)模預計超過2.5萬億元的預期，分包市場呈現(xiàn)出同步擴張態(tài)勢，這一趨勢在水環(huán)境綜合治理、智慧水利建設等新興領域表現(xiàn)得尤為突出。

在技術應用層面，建筑信息模型（BIM）技術、物聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)等數(shù)字化手段已被逐步引入分包管理體系，實現(xiàn)了對施工進度與工程質(zhì)量的動態(tài)監(jiān)測。典型案例可見于濟寧市微山縣建設的智慧水利監(jiān)管平臺，該平臺通過智能算法實現(xiàn)了對安全防護裝備佩戴情況、水位異常波動等風險因素的自動識別，顯著提升了分包工程的監(jiān)管效能。

然而在管理實踐方面，仍存在亟待解決的系統(tǒng)性難題：部分總承包單位延續(xù)“以包代管”的粗放管理模式，加之分包商履約能力存在顯著差異。2024年福建省某工程項目即因分包商安全管理人員存在多地兼職的違規(guī)行為，暴露出人員資質(zhì)審查機制的漏洞，涉事企業(yè)最終被列入建筑市場信用黑名單。

3.違法分包行為的模式識別與典型案例

通過實證分析可以發(fā)現(xiàn)，目前違法分包主要呈現(xiàn)三種典型形態(tài)：

資質(zhì)掛靠模式表現(xiàn)為具有法定資質(zhì)的勞務公司以子公司名義承接工程后，實際施工卻由不具備資質(zhì)的團隊完成，涉事企業(yè)往往通過偽造社會保險繳納記錄等手段規(guī)避監(jiān)管審查。

虛假合同模式的特征在于分包合同僅約定收取固定比例的管理費用，而工程資金調(diào)度、材料采購等核心權限仍由總承包方實際掌控，形成表面合法但實質(zhì)違法的"影子分包"關系。

跨區(qū)域規(guī)避模式則表現(xiàn)為企業(yè)利用不同地區(qū)監(jiān)管標準的差異性，通過將工程拆分后在多地同步實施分包的方式逃避監(jiān)管，典型案例是青島瑞源集團在山東省內(nèi)多個地區(qū)同時實施違法分包行為，該行為最終引發(fā)跨省監(jiān)管部門的聯(lián)合懲戒機制。

四、未來發(fā)展趨勢的多維解析

1.智能化轉型的技術實現(xiàn)路徑

在數(shù)字化轉型背景下，水利工程分包管理模式正經(jīng)歷著范式轉換，其核心特征表現(xiàn)為從傳統(tǒng)經(jīng)驗導向型決策向數(shù)據(jù)智能驅(qū)動型治理的結構性轉變。以九龍江北溪水閘改建工程為典型案例，該項目構建了完整的智能管理體系[8]：首先在感知層部署了由智能視覺識別設備和物聯(lián)網(wǎng)傳感網(wǎng)絡組成的監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)了對施工人員行為軌跡、機械設備運行狀態(tài)及環(huán)境指標的實時采集；其次通過深度學習算法對采集數(shù)據(jù)進行分析，實現(xiàn)了安全防護裝備缺失識別、違規(guī)操作行為檢測等功能，系統(tǒng)預警準確率達到行業(yè)領先水平；再次基于數(shù)字孿生技術構建了虛實融合的工程模型，整合建筑信息模型（BIM）與地理信息系統(tǒng)（GIS）技術優(yōu)勢，實現(xiàn)了對大壩結構力學性能和水文特征的動態(tài)模擬[9]；最后通過建立決策支持系統(tǒng)，運用機器學習方法對歷史工程數(shù)據(jù)進行分析，有效預測施工進度風險并優(yōu)化資源配置方案，顯著提升了工程管理效率。

2.綠色分包的實踐創(chuàng)新模式

在碳達峰碳中和戰(zhàn)略目標指引下，綠色可持續(xù)發(fā)展理念已深度融入水利工程分包實踐[10]。黃河流域某生態(tài)修復項目創(chuàng)新性地將生態(tài)環(huán)境治理要求納入分包合同條款：在技術應用層面，分包商采用新型生態(tài)工程技術，通過將工業(yè)固體廢棄物與土壤基質(zhì)復合改良，結合模塊化生態(tài)護坡結構，實現(xiàn)了快速植被恢復；在監(jiān)測評估方面，運用智能無人監(jiān)測裝備與分布式傳感網(wǎng)絡，構建了全過程環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控體系；在材料管理上推行綠色采購制度，建立環(huán)保材料數(shù)據(jù)庫并實施準入管理；在履約保障方面，借助區(qū)塊鏈技術的不可篡改性特征，確保生態(tài)績效指標的可驗證性。這種創(chuàng)新模式通過技術標準約束、合同責任約定和市場激勵機制的三維整合，實現(xiàn)了工程效益與生態(tài)效益的協(xié)同提升。

3.國際化協(xié)作的發(fā)展特征

隨著“一帶一路”倡議的深入推進，中國水利工程企業(yè)的國際分包合作呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢。馬來西亞巴貢水電站項目作為典型代表，展示了國際合作的新模式：在標準體系方面，實現(xiàn)了中國標準與國際標準的有機融合；在產(chǎn)業(yè)鏈整合方面，構建了全球化采購與本土化實施相結合的協(xié)作網(wǎng)絡；在利益分配機制上，形成了風險共擔、收益共享的長期合作關系。這種深度國際合作模式不僅提升了工程實施效率，也為東道國培養(yǎng)了專業(yè)技術人才，實現(xiàn)了多方共贏的可持續(xù)發(fā)展。

五、結語

水利工程分包機制作為工程建設領域資源配置效率優(yōu)化的重要制度安排，其歷史演進過程深刻體現(xiàn)了行業(yè)管理范式從規(guī)模擴張型向質(zhì)量效益型的系統(tǒng)性轉變。通過對廣州污水處理項目違規(guī)分包事件、福建木蘭溪防洪工程電子投標異常案例以及濟寧智慧監(jiān)管平臺創(chuàng)新實踐等典型樣本的實證分析可見，我國水利工程分包監(jiān)管體系呈現(xiàn)出明顯的迭代發(fā)展特征——每一輪重大違規(guī)事件的查處都催生了監(jiān)管制度的針對性完善，進而推動行業(yè)規(guī)范化水平實現(xiàn)階梯式提升。展望未來發(fā)展路徑，在法律法規(guī)持續(xù)健全與數(shù)字技術深度應用的雙輪驅(qū)動下，水利工程分包將呈現(xiàn)出兩個顯著趨勢特征：其一是管理流程的標準化程度將持續(xù)提高，其二是專業(yè)分工的精細化水平將不斷深化，這些制度優(yōu)勢將共同構成支撐新時代水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關鍵制度基礎。對于行業(yè)參與者而言，需要同步強化兩個維度的能力建設：既要堅守合規(guī)經(jīng)營的底線要求，確保各項業(yè)務操作符合監(jiān)管規(guī)范；又要積極適應技術創(chuàng)新趨勢，將數(shù)字化工具深度融入項目管理全流程。唯有如此，市場主體才能在行業(yè)轉型升級過程中有效把握發(fā)展機遇，實現(xiàn)可持續(xù)成長。

參考文獻

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[10]張國法.國有金融機構服務“雙碳”要有更大作為[J].中國發(fā)展觀察,2022,(02):70-72.